綠能創新 推薦好文 2018-08-02
 

公民電廠為核心的綠能發展

轉載自台大社科院風險社會與政策研究中心 作者:吳勁萱、許令儒

一、前言

 

依據2025年達成非核家園及再生能源發電量占比達20%(相當於裝置容量27GW)的目標,政府著手推動能源轉型。「能源轉型白皮書」是根據106年4月24日核定的「能源發展綱領」修正案所推動,其概念認為能源轉型需要加入社會的監督和參與,透過公民參與和跨部會的共同合作,使得能源轉型的計畫能夠更加完善、更好地落實。在一開始政府盤點政策時,公民電廠並未獲得關注,而是在第一階段預備會議過程中經公民團體提議,才將公民電廠的推動方案,納入後續討論。

 

為何談論公民電廠是重要的?能源轉型成功的關鍵之一在於更多民眾能夠參與再生能源的規劃、開發、生產和消費(REScoop 20-20-20,2014),而公民電廠能作為實際操作形式。臺灣仍處於公民電廠發展的初期階段,相關政策與法規及公眾對此的認知,尚留有許多討論空間。根據能源轉型白皮書(2017)預備會議記錄資料,統整了民間對發展公民電廠的看法,其中包括民眾對公民電廠定義的不確定、是否有誘因使民眾參與進來、是否能回饋弱勢團體和地方社區,以及民眾參與發電占比等問題。這些問題不難看出社會大眾對於公民電廠定義的疑惑,以及實際執行上遭遇了什麼困難。 本文企圖延續這樣的問題,期望能對公民電廠能有更具體實際的定位。

 

二、何為公民電廠?

 

依據能源轉型白皮書目前對公民電廠的定義來看,「公民電廠依發起單位、民眾主導性高低、所有權分配以及收益規劃可有多元組織形態(例如:股份有限公司、合作社、非營利組織、社會企業、設有代表人或管理人之非法人團體等),惟須符合由民眾參與出資,且收益由參與者分享,或回饋地方公共服務與公益用途。」 這樣的定義比較廣,可能涵括了多種公民電廠的形式,但仍然可以歸類出公民電廠的核心概念,包括強調公民參與為主體,以及不同於對傳統大型集中式發電的依賴,其重視分散式、地方性的再生能源。公民電廠讓民眾將能源供應的權利掌握在己,除了提升公民的理解與支持,同時也能增進能源效率和節電管理的概念,促進能源轉型,進一步讓能源分配和管理形式符合社會的公平正義。

 

公民參與和地方能源為公民電廠重要的內涵。進一步釐清地方能源的概念,其可以說是特定地理區域、社區的人或組織的社會利益最大化的能源活動;更仔細地定義,能源的安排是由地方團體進行有利於在地消費者所驅動,地方團體則是由在地對地方能源結果有共同利益的人和組織組成的。地方能源透過三種方式驅動:下放、消費者偏好與參與和信任(Ofgem,2016)。歐洲再生能源合作社平台REScoop(REScoop 20-20-20,2014),倡議應將公民(citizens)作為能源聯盟政策(Energy Union)的核心,筆者認為也可被視為公民電廠發展的條件與原則,其八個要素如下:

  1. 鼓勵每個公民消費及生產再生能源。
  2. 或和他人一起參與能源生產和供應。
  3. 鼓勵公民利用在地能源基礎設施(配送和運輸)。
  4. 鼓勵公民若有剩餘的能源需求,可照顧社區脆弱的鄰居。
  5. 再生能源電網能優先接入的實施和執行。
  6. 清晰穩定的立法框架,以降低計畫的複雜性、成本和風險。
  7. 內部能源市場如何確保新產業的公平競爭模式。
  8. 基於利益關係人的團結和信任,需要監管、有效的治理以及公平參與的機會。

 

公民電廠發展綠能的潛力不可小覷,綠色和平與REScoops等4個組織聯合發表委託研究(CE Delft, 2016)認為,歐盟在2030年有19%電力是來自所謂能源公民(energy citizens) ,甚至於2050年可達到45%的電力是由來自超過2億6千4百萬(約占其總人口的一半)的歐盟公民自己所生產。

 

三、他山之石:國際上不同形式的公民電廠

 

公民電廠的形式多元,參酌許多國內外經驗(高淑芬,2016;REScoops,2016a;Ofgem,2016;Thomas Bauwens et al.,2016;Anna Schreuer,2016;REN21,2016),從公民參與的方式與程度到地域性皆有區別。以臺灣在地案例,如陽光伏特家、綠主張綠電生產合作社、台東達魯瑪克原住民部落電力公司、彰化台西村公民電廠(村民正在籌組台西村綠能社區促進會)等,都可被指認為公民電廠。前兩者是以公民集資或合作投資設置再生能源發電設備為主,是跨地域的;後兩者則更有地方能源(local energy)的特性(地域性),強調在地居民(社區)的參與。

 

在國際案例上,本文舉幾個發展較早的歐洲國家經驗。Bauwens et al.(2016)提到能源合作社(power cooperatives)的重要性與發展程度在歐洲有很大的差異,有些國家的合作社模式已建立並運作完善,但在有些國家並非如此。英國雖然是風力發電條件很好的國家之一,但相比丹麥與德國其能源合作社卻發展不足。2011年英國共有19個再生能源合作社,其中8個組織尚處於發展階段,而這歸因於英國能源偏向大型設施和企業所有。英國能源供應集中在6家大型公司,佔了超過99.7%的電力供應,只有0.3%的發電比例不是源於這些大型電力公司。此外,英國政府對再生能源頒發的獎勵機制,主要是對投資者的稅收減免,排除了合作社組織,使得英國大型公司容易取得優勢地位。而後,英國政府逐漸發現大型電力公司容易造成高交易成本,所以透過與社區能源的戰略結盟,在2014年成立了一個負責再生能源社區型發展的專案小組。而至目前為止,倡議仍集中在社區能源集團和大型企業開發商的比例調整。

 

德國的公民電廠發展和英國的不同。根據德國再生能源法(EEG 2017)第三條第15款關於公民能源公司(Bürgerenergiegesellschaft)的定義,其中必須包括:1. 有權投票之社員或股東至少有10位自然人。2. 表決權中至少應有51%為自然人所有,且於投標前至少1年已依據聯邦登記法第21、22條登記其主要住居所於該陸域風機的設立區域。3. 任一社員或股東不得持有高過10%具表決權之股份。德國綠色和平能源合作社政策溝通主管,同時也是公民電廠主管的馬賽爾·凱芬海曼(Marcel Keiffenheim)指出,德國使用再生能源比例已經有33%,德國的公民發電比例更高達一半以上(主婦聯盟低碳綠能組,2016)。此外,德國現在整體電力市場不再被四大公司的150家電廠所壟斷,全國有超過兩百萬家電廠,持有權分散在一百多萬的個人及企業上;在整體持有結構上,也只剩下12%是傳統電力公司所擁有,47%都歸社會大眾(孔德廉,2017)。

 

地方能源的實際案例可參考德國沃爾夫哈根市的公民能源合作社,其於2012年成立,依德國《合作社法》規定,唯有沃爾夫哈根能源公司的客戶——即在地消費者,才能成為該能源合作社財產(包括電力生產與輸送)的共同所有者;市民以最少一單位500 歐元的方式加入,並限制每一社員最多只能繳交 40 個基本單位;社員可根據自己的能力積極參與合作社的決策和活動。市民同時是生產者與消費者,也回應了能源聯盟的概念,利益關係人彼此團結信任,需要有效的治理,需有公民參與的機會(劉書彬、彭睿仁,2017)。

 

丹麥和蘇格蘭也針對在地參與提出具體的政策框架。根據丹麥促進再生能源法,開發商投入綠能發展計劃必須提供在地社區20%的所有權。蘇格蘭政府在2020年前為社區能源設定了500MW的目標,並提供金融支持機制,為再生能源開發共享所有權實施原則提供明確的方針(REN21,2016)。

 

四、小結

 

公民電廠的樣態可以很多元,但不脫離重要的關鍵概念,要確保公民參與和在地能源發展,需完善的制度配合。綜上所述,能有(1)明確的發展目標;由該目標而制訂出(2)清晰穩定的立法框架;以及(3)完善的財務金融機制,如此才能鼓勵公民成為能源產銷者,為發展公民電廠的重要條件。Craig Morris 和Arne Jungjohann(2017)所述各國發展公民電廠多借鑒德國的發展模式, 但德國發展綠能的脈絡,與其他國家是由政策驅動地方能源發展的模式不同,所以德國模式並不盡然能完全套用在其他國家。然而其明確的目標與制度、在地公民參與的經驗,分散化的地方能源型態,以及避免再生能源電廠財團化等,都是可以學習的優點,這也驅使臺灣必須思考如何發展符合在地經驗的公民電廠,讓公民電廠發展綠能可以是臺灣能源轉型的驅動力之一。強調公民參與的「能源轉型白皮書」,正試圖清晰畫出臺灣公民電廠相關制度建立的路徑。

 

(本文所用圖片取自網路,為日本福島公民電廠完工合影)

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